הצעת חוק-יסוד: השפיטה (תיקון מס' 4)

קישורים לקטעים: מעבר ביניהם בחיצים למעלה ולמטה

תודה רבה, אדוני היושב-ראש. כנסת נכבדה, חבריי חברי הכנסת. תודה רבה לידידי ורעי, שר המשפטים וסגן ראש הממשלה, חבר הכנסת יריב לוין, על דבריו ובכלל על הליווי לכל אורך הדרך. עוד לפני שאקבל את הסימון, אני רוצה, אדוני היושב-ראש, כפי שאתה יודע יש סולם נורמטיבי במדינת ישראל, ויש רק דבר אחד - -

בדיוק. יש רק דבר אחד שיכול לעצור חופש ביטוי של חבר הכנסת המדבר על הדוכן וזוהי חברת הכנסת ה-121, חברת הכנסת עליזה בראשי. כל זמן שלא אקבל את האות מהסולם הנורמטיבי העליון, אגיד את דבריי.

מאחר שיכול להיות שאקצר, אז יש דבר אחד שאין ברצוני לקצר בו, ואלו כמובן דברי התודה וההערכה לצוות הוועדה, לייעוץ המשפטי של הוועדה, לדוברת של הוועדה – רונית – שליוותה במשך שעות את דיוני הוועדה ולחלץ מכל כך הרבה שעות מסר ברור וחד, זה דבר שדורש תבונה בלתי רגילה והיא עשתה את המלאכה הזאת הרבה הרבה מעל המצופה – וזה לא שלא ציפינו ממנה מלכתחילה הרבה. לייעוץ המשפטי לוועדה – לגור – ולייעוץ המשפטי לכנסת.

לחברי הוועדה, שבאמצע גנבו מאיתנו את טלי. עד שלב מסוים טלי הייתה באירוע, באיזשהו שלב הוחלפה. כשתחזור נודה גם לה. לשאר חברי הוועדה ולכל העוסקים במלאכה.

אני רוצה להתייחס, אדוני היושב-ראש – לא רבים יודעים זאת – דברי חקיקה שנעשים, אפילו כאשר הם באים מטעם הצעות חוק פרטיות, אבל בוודאי ובוודאי כאשר מדובר בהצעה מטעם ועדה. את דברי ההסבר, אנחנו משתדלים לשים בצורה די רזה.

בוודאי, אבל להם בסוף, כי להם יש עוד עבודה, בזמן שאני מדבר כרגע. אתה צודק, כמובן, אדוני סגן היושב-ראש. מפקד כוח הסדרנים, אנחנו אומרים תודה בגמר המלאכה, מאחר שיש סיכוי שבזמן שאני מדבר עוד תצטרכו לעבוד, אני לא רוצה שאחרי שקיבלתם את התודה אתם תנוחו. אחכה לתודה בסוף, כמובן. אני מקווה שלא תהיה לכם עבודה –חלילה וחס, אני לא רוצה שתהיה לכם עבודה, אבל אם תהיה.

דברי ההסבר הם נורא רזים, כי אנחנו מנסים לשמר כמה שיותר פשוט וכמה שיותר להיכנס להגדרה ולמען האמת זה אפילו נעשה ללא מעורבות של חברי הכנסת. רציתי להקריא את דברי ההסבר כפי שאני הייתי כותב אותם ולדעתי אני מדבר גם בשם שאר חברי הוועדה, אם היה מדובר בהצעת חוק פרטית: המשפט המינהלי בישראל מבוסס רובו ככולו על הפסיקה. בהתאם לכך ובדומה לעניינים רבים אחרים בית המשפט ירש מהמשפט המנדטורי שנהג בארץ ישראל לפני קום המדינה את מרבית העילות המסורתיות להתערבות בהחלטותיה של הרשות המבצעת. אחת מעילות אלו היא עילת חוסר הסבירות, שמיוחסת לפסק דין אנגלי משנה מאוד סמלית – שנת 1948 – פסק דין וודנסברי. ההלכה בפסק הדין שם קבעה שניתן במקרים, חריגים וקיצוניים, להתערב בהחלטה מינהלית אם היא כה בלתי-סבירה עד שאף רשות סבירה לא הייתה מקבלת אותה. לא מתחם סבירות, לא איזון – אף רשות סבירה לא הייתה מקבלת אותה.

בישראל נעשה שימוש מצומצם בעילה זאת עד תחילת שנות השמונים, בעיקר כנימוק נלווה לעילות התערבות אחרות. בתקופה הזו בית המשפט העליון הקפיד להבהיר כי סבירותה של החלטה מינהלית אינה עניין שבית המשפט רשאי להתערב בו. "סבירות המדיניות הזו היא עניין לכנסת, בפניה אחראית הממשלה, ואין על בית המשפט להתערב בדבר". זהו משפט מפסק דין בשנות השישים: לחם חי בע"מ נגד שר המסחר והתעשייה. אלא שכל זה השתנה בשנת 1980, שבה ניתן פסק הדין בעניין דפי זהב – בג"ץ 389/80 – בפסק דין זה פיתח השופט אהרן ברק נוסחה חדשה ורחבה מאוד לעילת אי-הסבירות. מאז עילה זו הפכה לעילת הביקורת החשובה והמרכזית ביותר במשפט המינהלי הישראלי.

הביקורת על עילת הסבירות החדשה נמתחה מייד: כבר בזמן אמת, באותו פסק דין, הנשיא דאז, משה לנדוי, טען שמדובר ב"נוסחה העלולה לערב את בית המשפט בבדיקת תבונתה ויעילותה של ההחלטה המינהלית". גם הנשיא אשר גרוניס מתח ביקורת על עילה זו, בכותבו שלא ניתן להתעלם מכך, שהקביעה בדבר חוסר סבירות מבוססת במידה מכרעת על בחינה של התוצר הסופי, קרי נפקותה של ההחלטה. השופט אלכס שטיין העיר כי מתכונת זו של "המשפט זה אני" מאפשרת לשופט להיכנס לנעלי הרשות המבצעת, ולעשות בהחלטתה כטוב בעיניו. השופט נועם סולברג כתב: "שוב ושוב אנחנו אומרים שלא נבוא בנעלי הרשות המינהלית ולא נמיר את שיקול דעתה בשיקול דעתנו, אבל נודה על האמת שלא אחת אנחנו עושים כך" – פרשנות, סבירות ומידתיות, הרצאה בכנס העמותה למשפט ציבורי.

למעשה, עילת הסבירות החדשה פגעה קשות בוודאות, בביטחון המשפטי, בצפיוּת וביכולת של רשויות המינהל לכלכל את צעדיהם. וכמו כן, כפי שפרופ' דותן מציין: מבחן הסבירות האיזונית שוחק עד דק את עקרון הריסון, שכן באמצעותו בית המשפט שם את שיקול דעתו במקום זה של הרשות המוסמכת. בכך נפגע עקרון הפרדת הרשויות, וכך מועברות לרשות השופטת סמכויות שהדין מפקיד בידי הרשות המבצעת. כך נוצר גירעון דמוקרטי חריף, שכן בית המשפט, שאיננו נבחר, מחליף את שיקול דעתן של הרשויות הנבחרות.

יתר על כן, ובהתבסס על עילת הסבירות, בית המשפט נטל לעצמו את הסמכות, ללא כל בסיס בחוק, להתערב במינויים ברשות המבצעת, ואז במינוי שרים בממשלה, וזאת, גם אם הם עומדים בכל תנאי הכשירות שנקבעו בחוק. הרחבת סמכות זו כלפי מינויים ברשות המבצעת אין לה אח ורע בעולם, והיא הפרה את עקרון הפרדת הרשויות באופן הבוטה ביותר. פרופ' יואב דותן אף התבטא לגביה שהיא, ציטוט: הפכה כלי לחיסול פוליטי.

לתיקון הבעיה המתוארת הוצעו פתרונות שונים, כך לדוגמה הנשיא אשר גרוניס הציע להעדיף שימוש בעילות בעלות פריסה מצומצמת יחסית, שהינן יותר קונקרטיות, כמו שיקולים זרים, מטרה זרה, או אפליה. אחרים הציעו לחזור לעילת האי-סבירות הקיצונית של וודנסברי, אלא שפתרון זה, כפי שהעירו רבים, לא הוכיח את עצמו, שהרי השופט אהרן ברק בעצמו בפסק דין "דפי זהב" טען שהסתמך על עילת האי-סבירות הקיצונית. משכך, נדרש פתרון יעיל אחר, כזה שימנע את הישנותה של הרחבת עילת הסבירות לממדיה הנוכחיים.

אחד הפתרונות הבולטים שהוצעו בהקשר הזה הוא המתווה שהציע השופט נעם סולברג במאמרו "על ערכים סובייקטיביים ושופטים אובייקטיביים", שהתפרסם ב"השילוח". במקום חלוקה מהותית בין סוגים שונים של החלטות וניסיון להגדיר עבור בית המשפט רמות שונות של סבירות ביישום הביקורת השיפוטית, השופט סולברג הציע לקבוע כלל חלוקה פורמלי בין נושאי משרה שונים. על פי הצעה זו יש להחריג מתחולת עילת הסבירות החלטות ממשלה, שרים, נבחרי ציבור אחרים, ואולי אף פקידים בכירים, כגון היועץ המשפטי או נגיד בנק ישראל. בכך מושג הסדר מאוזן ומתון אשר נותן מענה לצורך בביקורת שיפוטית יעילה על החלטות מינהליות פרטניות מצד אחד, ומצד שני איננה חלה על החלטות הדרג הנבחר הגבוה – שרים וממשלה, כך שעקרונות הפרדת הרשויות, הדמוקרטיה והמינהל התקין נשמרים.

לפיכך, מוצע לקבוע בחוק-יסוד: השפיטה, הסדר ברוח עקרונות הצעתו האמורה של השופט נעם סולברג, כך שרשות שיפוטית לא תוכל לדון בעניין סבירות ההחלטה של הממשלה במליאתה - -

- - של ראש ממשלה או של שר אחר, או להוציא צו כלפי מי מהם בעניין סבירות החלטתו, בין אם מכוח עילת הסבירות המקורית ובין אם מכוח עילת הסבירות החדשה, וזאת אף בנושא מינויים ובעניין החלטה שלא להפעיל סמכות.

יצוין כי אין באמור בכדי להגביל את סמכותו של בית המשפט – וזאת בניגוד להרבה מאוד טענות שנשמעו בשיח הפופולרי והלא-פופולרי על ידי אנשים שלצערי מכרו את המקצועיות שלהם לטובת קמפיין חסר בושה – אין באמור בהצעת החוק בכדי להגביל את סמכותו של בית המשפט לדון או להוציא צו בשל עילות אחרות של ביקורת מינהלית, כפי שאלה התפתחו בפסיקה, ובכלל זה עילות המידתיות וחוסר הסמכות.

אדוני היושב-ראש, דברי ההסבר הללו, ואני רוצה להודות כמובן ליועץ שליווה אותי לכל אורך הליך החקיקה, היועץ המקצועי שלי, עורך הדין – בעזרת השם בקרוב ד"ר – שמעון נטף, שסייע לי מאוד גם בהכנת דברי ההסבר וגם בחשיבה לכל אורך הדרך, גם בהצעה הזאת וגם בהצעות אחרות. דברי ההסבר הללו משקפים מבחינתי, ואני חושב שאני מדבר בשם חבריי לקואליציה בוודאי, את העקרונות ואת היסודות שבבסיס ההצעה הזו.

מעבר לכך, אדוני היושב-ראש – רק הרעש קצת מפריע ברקע.

מעבר לכך, אדוני היושב-ראש, כאשר תהיתי לעצמי מה הבסיס שעליו אני חושב שכולנו מבססים את הרצון ואת הצורך לתקן את מערכת המשפט בדרך שבה אנו עושים זאת, חזרתי אל הראשונות, חזרתי אל נאום הבכורה שלי כאן בכנסת, אדוני היושב-ראש. בית המשפט טוען פעמים רבות שהוא נאלץ להתערב, כביכול הוא מציל אותנו מעצמנו. והאמת היא שאמרתי את זה אז, וזה נכון גם היום, גם בימים אלה ממש, גם בשעות אלה ממש תוך כדי שאנחנו מדברים כאן, בית המשפט סבור – ולצערי יש אנשים שסבורים כך יחד איתו – שעליו להתערב ולפתור באמצעים משפטיים משבר שהוא בראש ובראשונה משבר פוליטי.

רבים רבים אומרים: תראה, קידמת את הדבר הזה, תראה מה קורה בחוץ, אפילו אמרה זאת כרגע חברת הכנסת יסמין פרידמן, מה מחכה לנו בחוץ. כאילו מה שקורה עכשיו בחוץ - - -

כאילו מה שקורה עכשיו בחוץ - - -

כאילו מה שקורה בחוץ הוא תוצאה של קידום או תיקון עילת הסבירות. אין מי שמאמין לשקר הזה, חברים. אין מי שמאמין לשקר הזה.

אנחנו נמצאים אחר חמש מערכות בחירות בשלוש שנים, שהן תוצאה של משבר אמון חריף במערכת הפוליטית הישראלית. אסור להתחמק מזה, אסור להתחמק מזה. והתוצאה והסיבה שאנו נמצאים במשבר אמון כה חריף שהוביל לחמש מערכות בחירות בשלוש שנים, הסיבה לכך היא חוסר האמון במוסדות השלטון שיצר, לצערי הרב – נכון, היו גם גורמים פוליטיים שעזרו לו – אבל יצר בית המשפט העליון. אי-אפשר להתחמק מכך.

כאשר כתבתי את המשפט האחרון בספר שלי "מפלגת בג"ץ" ציטטתי את השופט לנדאו - -

- - שציטט שופט אמריקאי. הוא ציטט שופט אמריקאי וכתב כך, וזה התרגום שלו: חברה שסועה עד כדי כך שרוח המתינות נסתלקה ממנה, שום בית משפט לא יוכל להציל אותה; חברה שבה חיה הרוח הזו, אין לה צורך שבית משפט יציל אותה; וחברה המתחמקת מאחריותה בהטילה על בתי המשפט את טיפות הרוח הזו, סופה שהרוח הזו תגווע בה.

במשך יותר מדי זמן אנחנו כאן בכנסת עשינו אאוטסורסינג לטיפוח רוח המתינות. אנחנו אמרנו לעצמנו: אנחנו נשתולל כאן ומישהו, מבוגר אחראי, כבר ידאג להכול בחוץ; אנחנו נחוקק כאן ובג"ץ יבטל; הממשלה תקבל החלטה ובג"ץ יתערב.

יותר מדי זמן עשינו את הדבר הזה, והתוצאה של הדבר הזה לא הובילה ליותר מתינות. התוצאה של הדבר הזה הובילה להקצנה.

ההתנהלות הזאת שלנו, נבחרי הציבור, במשך שנים רבות הובילה להקצנה. היא הובילה לכך שבמשך זמן רב התרגלנו שהדיונים החשובים לא נערכים כאן בבית הזה, חברי הכנסת לא מדברים זה עם זה, ובמידה מסוימת גם הוצאת השיח לבית הנשיא הייתה המשך של אותה רעה חולה, שהכנסת הפסיקה להיות הבית לבירור הסוגיות החשובות של חיינו. הדבר הזה חייב להיפסק, והדרך היחידה שבה זה ייפסק זה אם אנחנו נקבל את ההחלטות כאן בכנסת, אם נבחרי הציבור שלנו יקבלו את ההחלטות בממשלה, והם ידעו שיחד עם הסמכות לקבל את ההחלטה נמצאת גם האחריות. יחד עם האחריות לעמוד מאחורי ההחלטה נמצאת גם הסמכות. ועילת הסבירות - -

- - שבניגוד למה שאומר חברי חבר הכנסת יוראי להב הרצנו - - -

בניגוד למה שאומר חברי חבר הכנסת יוראי להב הרצנו, אין לה דבר וחצי דבר עם הגנה על מיעוטים, שזאת עילת השוויון המנהלי, שלא קשורה לעילת הסבירות. אין לה שום קשר לנושא - - -

כל כך הרבה פייק.

כל כך הרבה פייק. הגיע הזמן שתפסיקו להפיץ את הפייק הזה.

ביטול עילת הסבירות איננו פוגע במיעוטים. ביטול עילת הסבירות איננו פוגע – ואני הקראתי את זה בעצמי – איננו פוגע ביכולת של בית המשפט לבקר החלטות בגלל שיקולים זרים. הוא איננו פוגע - - -

אז עכשיו עברנו – תודה רבה, חבר הכנסת יוראי להב הרצנו - - -

תודה רבה שמהגנת מיעוטים – שלפחות בזה אני מקווה שאתה מסכים איתי שזה לא נכון - -

- - עברנו להגנה על איכות הסביבה, שזה דיון אחר. אני לא אומר.

אבל תפסיקו להטעות את הציבור. אתם מייצרים אצל אנשים תחושת חירום שאין לה בסיס. אתם מייצרים אצל אנשים - - -

אתם. אתה.

אתה. אתה, אתה.

אתה, רון כץ.

אתה. אתה שואל מי?

אתה וחבריך.

אתה וראש המפלגה שלך, אתה ושותפיך לאופוזיציה.

אתם מפיצים פייק. אתם מפיצים פייק.

אתם טוענים פעם אחר פעם שתיקון, שאתם תומכים בו - -

- - תיקון שאתם יודעים שהוא נכון - -

- - תיקון שדיברתם עליו במשך שנים, תיקון שחבריכם לאופוזיציה כתבו אותו במצע שלהם - -

- - תיקונים שדיברו עליהם שופטים בבית המשפט העליון - -

- - אתם טוענים שמדובר בקץ הדמוקרטיה. אתם מפיצים את הפייק הזה.

והאחריות על האנשים המפוחדים - -

- - שנמצאים בחוץ ושומעים את השקרים שאתם מפיצים - - -

וכמו שאמרתי בנאום הבכורה שלי, ואני מצטער על הציטוט העצמי, אבל אולי ביום שאהרן ברק - -

- - חזר אלינו לשיח בשעתה, צריך קצת ללמוד ממעשיו ולצטט גם את עצמי. הוא תמיד ציטט את עצמו, לא נורא אם גם אני קצת אצטט את עצמי.

התפקיד הכבד הזה של עצירת השיסוע, של החייאת הרוח - - -

התפקיד הכבד הזה של עצירת השיסוע, של החייאת הרוח, מוטל דווקא על כתפינו כאן בכנסת.

ואני רוצה לסיים, רבותיי, ולומר, בדבריו של הנביא שאותם קראנו בסיום ההפטרה השבוע, "ציון במשפט תפדה - -"

"- - ושביה בצדקה". תודה רבה, חבריי חברי הכנסת, אדוני היושב-ראש - - -

שנייה. אמרתי לך שאני אצטרך אותך, אביגדור – ותודה רבה לסדרנים על עבודתם כאן - - -

על עבודתם כאן ועל עבודתם בוועדה ועל הליווי שלהם לכך שדיוני הכנסת – שהיא הבית של הדמוקרטיה הישראלית, האמיתית, הדמוקרטיה במיטבה – יתנהלו כסדרם. תודה רבה לכולם.

האמת היא, אדוני היושב-ראש, שיריב לא הותיר לי הרבה אנשים להודות להם, אבל יש בן אדם אחד שרק אני יכול להודות לו, כי יריב לא היה יכול, וזה סגן ראש הממשלה ושר המשפטים יריב לוין. הוא לא היה יכול להודות לעצמו.

האמת היא שיש עוד קבוצה אחת קטנה שהוא כן היה יכול להודות לה, אבל בכל זאת אני רציתי לעשות את התודה הזאת ממני ולא ממנו, שזה לא יהיה בעקיפין, וזה כמובן המשפחה שלי – אשתי היקרה והילדים, שבאמת לא ראו אותי הרבה – והצוות שלי שעשה לילות כימים וימים כלילות, וכמו שאמרתי, בוועדת החוקה זה לא יוצא דופן, זה אותו דבר.

על כל שאר התודות אני לא אחזור, אני אצטרף לכל מה שאמר השר לוין. אני רוצה באמת להודות לכל חברי הכנסת, כל חברי הקואליציה, כמובן, שנתנו את כל הגיבוי, ואני הרגשתי בכל רגע ורגע שאני פועל בשליחותם המלאה של 64 מנדטים ושל הציבור הגדול שבחר בהם. לכן על כך תודתי. תודה רבה.