תודה רבה, אדוני היושב-ראש. כנסת נכבדה, חבריי חברי הכנסת, אני מתכבד להביא בפני הכנסת, לקריאה השנייה ולקריאה השלישית, את הצעת חוק היועץ המשפטי לממשלה (חוות דעת, ייצוג ופיקוח), התשפ"ו–2026. הצעת החוק שמונחת בפנינו פוצלה מתוך הצעת חוק מקיפה יותר, שביקשה לערוך פיצול מוסדי של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשניים – יועץ ותובע כללי. הצעת החוק הנוכחית לא מפצלת את תפקיד היועץ באופן האמור – זה יישאר לכנסת הבאה, בעזרת השם – אך היא מבקשת לערוך בו שינויים משמעותיים בשלושה היבטים מרכזיים: מעמד חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, אופן ייצוג הרשות המבצעת בערכאות על ידי היועץ, וקביעת הסדרים הנוגעים לפיקוח הממשלה על עבודתו של היועץ.
השינויים הם משמעותיים עד מאוד, אדוני היושב-ראש, אך אין מדובר בשינויים בחקיקה, שכן סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה נגזלו מאת הציבור ללא כל חוק שמסדיר זאת, והצעת החוק הזאת מבקשת לקבוע מושכלות ראשונים ולהשיב עטרה ליושנה. אני חושב שאין שבוע מתאים יותר מלעשות זאת מאשר השבוע שבו נקרא בהפטרת השבוע: "ואשיבה שֹפטַיִך כבראשֹנה ויועצַיִך כבתחִלה, אחרי כן יקָרא לך עיר הצדק קריָה נאמנה" – אנחנו עוד לא נחזיר את היועצים למה שהיה לפני 2,000 ו-3,000 שנה, אבל גם 70 שנה אחורה זה לא רע, בהתחשב בנסיבות.
לא, לוועדת אגרנט של שנות החמישים.
בנושא חוות הדעת של היועץ, הצעת החוק מבקשת לקבוע הסדרים שונים הנוגעים לייעוץ המשפטי שהיועץ מעניק לממשלה ולרשות המבצעת ומעמד חוות הדעת שלו. החובות המוטלות על היועץ: בעת שהיועץ המשפטי לממשלה נותן לממשלה ייעוץ משפטי, הוא יידרש – ואני מקווה שכל חברי הכנסת יושבים – היועץ המשפטי יידרש לסייע לממשלה בהגשמת מדיניותה ויעדיה ולהצביע בפניה על החלופות המשפטיות להגשמתם במסגרת הדין ותוך הקפדה על שמירתו. בנוסף, היועץ יידרש לסייע לממשלה להשליט חוק ומשפט ברשות המבצעת ולהנהיג בה אחידות ותיאום בפרשנות הדין.
אופן מתן הייעוץ: לפי המוצע, היועץ המשפטי לממשלה יהיה אחראי לתת לכל גורמי הרשות המבצעת ייעוץ משפטי לפי בקשתם או ביוזמתו, בכלל זה ייעוץ משפטי בענייני חקיקה, למשל בסיוע בהכנת הצעת חוק ממשלתיות וחקיקת משנה וכיוצא בזה. חוות הדעת שייתן היועץ המשפטי לממשלה יהיו בכתב. יכול שיינתנו גם בעל פה, אם יש טעם בכך.
חוות דעתו של היועץ המשפטי: אני חייב לומר, פסיקת בית המשפט העליון בנושא זה בעיניי מייצרת הרבה יותר בלגן ממה שהיא מייצרת סדר, אבל החוק מבקש לקבע את מסקנות ועדת אגרנט, שהבחינה בין הממשלה במליאתה ליתר גופי הרשות המבצעת. לגבי הממשלה קבעה הוועדה שהסדר הטוב במדינה מחייב שבדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת של מי שממלא את התפקיד של היועץ המשפטי לממשלה כאל חוות הדעת המשקפת את החוק הקיים, אולם הממשלה רשאית להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים לפי שיקול דעתה שלה. לגבי כל יתר גופי הרשות המבצעת סברה ועדת אגרנט כי מחובתם לראות את חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה כמדריכה בשאלות חוק ומשפט. אגב, שימו לב להבדלים בין "לראות חוות דעת כמדריכה בענייני חוק ומשפט" למה שהפך את זה בית המשפט והיועץ המשפטי לאורך השנים – חוות דעת שמבחינתו היא מחייבת. כמובן שהדבר הזה היה ללא בסיס, והצעת החוק מבקשת כאמור להחזיר את העטרה ליושנה. מטרתו של ההסדר המוצע כעת היא לקבוע כי ככלל גורמי הרשות המבצעת יראו חוות דעת משפטית שניתנה בכתב על ידי היועץ המשפטי לממשלה בדבר הדין הקיים כמשקפת את הדין.
הוראה זו לא תחול על גורמים המפעילים סמכות שיפוטית או מעין-שיפוטית נוכח הצורך בשמירה על עצמאותם, ואם הממשלה תראה טעם בכך, היא לא תהיה חייבת להתייחס לחוות דעת מסוימת של היועץ המשפטי לממשלה כמשקפת את הדין. היא תהיה רשאית לפטור את כל גורמי הרשות המבצעת מחובה זו. ולשם השקיפות הציבורית מוצע לקבוע כי החלטה כאמור תהיה מונחת על שולחן ועדת החוקה או שולחן ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.
כדי לשמר את העצמאות של גופי האכיפה בתחום המשפט הפלילי, מוצע לקבוע כי סמכות זו של הממשלה לדחות את חוות דעתו של היועץ לא תחול לעניין הפעלת סמכויות בתחום המשפט הפלילי, כך שעצמאות הדין הפלילי – בהקשר הזה, הפעלת הסמכויות – תישמר. אבל כמובן שפרשנות הדין צריכה להיות אחידה בממשלה, וכל גופי השלטון צריכים לקחת בחשבון את ההחלטה, מה קבעה הממשלה בהחלטתה, כדי שלא כל אחד יעשה שבת לעצמו.
בנושא ייצוג המדינה בערכאות: לפי פסיקת בית המשפט העליון, שגם היא נטולת כל בסיס בחוק, ולמעשה גם נטולת כל בסיס בהיגיון וגם אין לה אח ורע בעולם, היועץ המשפטי לממשלה מציג את עמדת הממשלה בפני בית המשפט גם במקרים שבהם עמדתם של גורמי המדינה שהיועץ מייצג שונה מזו של היועץ. כך אנחנו נתקלים בכותרות אבסורדיות, כמו "הממשלה מתנגדת לעמדת המדינה". חוק-יסוד: הממשלה קובע שהממשלה היא הרשות המבצעת של מדינת ישראל, אבל בבית המשפט כמובן היועץ מחליט מהי עמדתה של הרשות המבצעת, גם אם הממשלה קובעת אחרת. הדבר הזה חסר כל בסיס והיגיון, והחוק נועד בהקשר הזה לתקן זאת.
מוצע לקבוע כי ככלל הגורם בעל הסמכות להציג את עמדת הרשות המבצעת בהליכים המתנהלים בפני בית המשפט הוא היועץ המשפטי לממשלה. במסגרת זו הוא גם חייב לסייע ככל יכולתו בהגשמת המדיניות והיעדים של הממשלה, וחובות המסירות, הנאמנות, ההגינות ושמירה על כבוד המקצוע, והיחס כבוד לבית המשפט, שחלות על כל עורך דין בשעה שהוא מייצג את לקוחו, יחולו גם על היועץ המשפטי לממשלה, שהוא עורך הדין של הממשלה.
היועץ יוכל לייצג גם גופים אחרים שאינם חלק מהרשות המבצעת, ובלבד שיש הסכמה לכך הן מצד היועץ והן מצד אותם גופים, ואם מדובר בכנסת, צריך גם הסכמה של היועץ המשפטי לכנסת, שיש לו מעמד בחקיקה.
מוצע להבהיר את העיקרון שלפיו הסמכות לקבוע את עמדת המדינה שתוצג בפני בית המשפט על ידי היועץ המשפטי לממשלה נתונה בידי הממשלה. היועץ, כאשר הוא קובע את העמדה שמוצגת, עושה זאת בשם הממשלה, ולכן קביעתו עומדת, אלא אם כן קובעת הממשלה עמדה אחרת. לכן, אם הממשלה לא קבעה אחרת ויש מחלוקות בין גורמים ברשות המבצעת באשר לעמדה שיש להציג בפני בית המשפט – קובע זאת היועץ. ואולם, אם הממשלה קובעת אחרת, היא מכריעה, והמדינה והממשלה תדבר בקול אחד, והקול הזה יהיה קולה של ממשלת ישראל הנבחרת ולא קולו של היועץ המשפטי, גם אם הוא חושב, כמובן, שהוא צודק, או כפי שנאמר בדיוני הוועדה: זו לא תקלה, זוהי השיטה, שהיועץ מציג עמדות שמנוגדות לעמדתם של שרים ולעמדה של הממשלה.
מוצע לקבוע כי אם היועץ המשפטי לממשלה יסבור שלא ניתן להציג את עמדת המדינה בהליך מסוים כפי שהתקבלה על ידי הממשלה, הוא יידרש להודיע על כך לממשלה, לשר המשפטים ולשר הנוגע בדבר. במקרה כזה הממשלה היא שתהיה רשאית לקבוע שבאותו הליך עמדת המדינה תוצג על ידי עורך דין אחר שתקבע. כמו כן, הממשלה תהיה רשאית להחליט על ייצוג חיצוני. גם אם השר הנוגע בדבר יסבור שבהליך מסוים עמדת המדינה אינה מוצגת או לא תוצג כראוי, הממשלה היא שתקבע מיהו עורך הדין החיצוני ואת שכרו.
כדי למנוע מהיועץ המשפטי לממשלה לטעון כנגד המדינה וכנגד הממשלה, מוצע לקבוע כי אם הממשלה החליטה על ייצוג חיצוני, היועץ לא רשאי להתייצב באותו הליך מכוח סמכותו לפי פקודת ההתייצבות, אלא אם כן הממשלה תאשר זאת. אבל כדי לשמור על העצמאות בתחום המשפט הפלילי, בעניין הנוגע לסמכויות בתחום המשפט הפלילי, היועץ כן יכול להתייצב בבית המשפט מכוח פקודת ההתייצבות גם ללא אישור הממשלה, גם במקרה שהממשלה החליטה על ייצוג חיצוני.
לנוכח עקרון היסוד בדבר עצמאות שיקול הדעת של היועץ בכובעו כתובע הכללי, מוצע להבהיר כי הוראות הפרק, לרבות לעניין קביעת עמדת המדינה או החלטה על ייצוג חיצוני, לא יחולו לעניין הליכים בתחום הפלילי. באופן דומה, מוצע להחריג מהוראות הפרק גם סמכויות שהוקנו בחיקוק ליועץ המשפטי לממשלה וגם גורמים המפעילים סמכות שיפוטית או מעין שיפוטית. לכן, כאשר המחוקק קבע שהסמכות נמצאת בידיים של היועץ המשפטי לממשלה באופן ישיר ואישי ולא כמייצג של המדינה בערכאות, תהיה לו אפשרות בכל זאת להתייצב בבית המשפט, אם נקבעה בנושא הזה עמדה אחרת על ידי הממשלה.
יש פיקוח והוראות כלליות, פרק נוסף בחוק, סעיף שהוא די מקביל או דומה לסעיף שמופיע לגבי היועץ המשפטי לכנסת: "ראה בית משפט בהליך שלפניו שנדרש לברר את שאלת תוקפו של חוק, הוא יודיע על כך ליועץ המשפטי לממשלה". חשוב לי להבהיר, בנוסח שמופיע בחוק לא עוסקים כאן בשאלות של חוקתיות של חוק. אני כמובן לא מקבל את ההנחה שבית המשפט יכול להחליט כל הזמן על חוקתיות של חוק, אבל יש שאלות של תוקפו של חוק – לפעמים חוק לא מתקבל ברוב הדרוש. אלו לא שאלות שעוסקות בחוקתיות.
העובדה שבית המשפט העליון מרשה לעצמו לפסול חוקים היא עניין שלו, אבל החוק בוודאי לא נותן הכרה או תוקף לסמכות שכזאת. אבל כאשר בפני כל בית משפט נטענת טענה בנוגע לתוקפו של חוק, הוא צריך להודיע על כך ליועץ המשפטי לממשלה. זה סעיף דומה לסעיף שקיים לגבי היועץ המשפטי לכנסת לפי סעיף 17(ג1) לחוק הכנסת, התשנ"ד–1994, והרשות המבצעת תהיה רשאית להשמיע את טענותיה בפני בית המשפט. כמובן שגם כאן עמדתה תיקבע על ידי היועץ המשפטי, אלא אם כן הממשלה תקבע אחרת, ולא יהיה מצב שהממשלה סבורה שחוק מסוים הוא תקף והיועץ יטען כנגדה, ודאי לא ללא רשותה.
עצמאות שיקול הדעת של היועץ: מוצע לקבוע כי היועץ המשפטי לממשלה יהיה עצמאי בשיקוליו ובהחלטותיו, זאת אומרת, יש מנגנונים שמאפשרים לו זאת. זו בעצם הלכת מיכלין הידועה, ששומרת על עצמאות של כל גוף שמקבל סמכות על פי דין. אבל אין בעצמאות שיקול הדעת האמורה כדי לגרוע מההוראות בחוק שמנחות את היועץ לפעול כדי לסייע לממשלה בהגשמת מדיניותה ויעדיה במסגרת פעולות הייעוץ או בייצוג, וכן על ההוראות שמאפשרות לממשלה להתגבר על עמדתו במסגרת פעולת הייעוץ או הייצוג. ולכן, הצעת החוק בעצם מקבעת את הלכת מיכלין שקיימת לגבי כל נושא משרה כאשר הוא מקבל סמכות בחוק, וכמובן משמרת גם את עקרון העצמאות ושיקול הדעת של הממשלה.
מוצע לעגן בחוק את עקרון היסוד בדבר עצמאות שיקול הדעת של היועץ המשפטי לממשלה בכובעו כתובע הכללי, ולקבוע בנוסף כי בעניינים הנוגעים לתחום המשפט הפלילי, אין עליו מרות זולת מרותו של הדין, בהפעלת הסמכויות הפליליות שלו, כמובן.
לפי המלצות דוח ועדת אגרנט בנושא הפיקוח, מטעמים של אחריות כלפי הציבור והכנסת, לממשלה צריכה להיות סמכות לפקח על היועץ המשפטי לממשלה. לכן מוצע בחוק לעגן את העיקרון הזה ולקבוע שהיועץ המשפטי לממשלה יישא באחריות למילוי תפקידו בפני הממשלה והוא יהיה נתון לפיקוחו של שר המשפטים, שיפעל בעניין זה מטעם הממשלה. דובר בדיונים על אותו עץ ארגוני שקיים במשרד המשפטים, שלפיו היועץ שואב את סמכותו – אין לי מושג מאיפה, ואין גורם שמפקח עליו, גורם שהוא חייב לו דין וחשבון. הדבר הזה צריך לעבור מן העולם. לא יכול להיות גורם של רשות מבצעת שאיננו נותן דין וחשבון כלפי הציבור באמצעות הממשלה.
כדי לאפשר פיקוח כאמור, מוצע לקבוע כי על היועץ להביא בחשבון את החלטות הממשלה ומדיניותה בכל הנוגע לעניינים כלליים של מדיניות אכיפת הדין הפלילי ולסדרי המינהל של הפרקליטות הפלילית. כמו כן, היועץ יידרש למסור לשר המשפטים דיווח תקופתי על פעולותיו ולבוא עימו בדברים במקרים שבהם הוא סבור שהתעוררה שאלה בעלת חשיבות ביטחונית, מדינית או ציבורית מיוחדת. כמו כן ימסור היועץ לשר המשפטים לבקשתו דוח על פעולותיו דרך כלל או במקרה מסוים. גם ההוראות האלה, שעוררו הרבה כעס וזעם בוועדה, נקבעו על ידי משפטן זוטר, השופט אגרנט, בדוח שלו. גם אז מושכלות ראשונים – לפעמים צריכים לחזור עליהם, כאשר גילינו שהיועץ המשפטי לממשלה לא שומר על הוראות הדין בנושא הזה.
כדי להבטיח את עקרון עצמאות שיקול הדעת של היועץ המשפטי לממשלה עם הסדרי הפיקוח, מוצע להבהיר שאין בהסדרי הפיקוח כדי לגרוע מעצמאות שיקול הדעת של היועץ בעניינים הנוגעים לתחום המשפט הפלילי או כדי להתיר לממשלה, לשר המשפטים או לכל גורם אחר ברשות המבצעת להנחות את היועץ או להורות לו כיצד עליו לפעול בהליך פלילי מסוים. כמו כן, אם היועץ סבור שלבוא בדברים עם שר המשפטים או למסור לו דוח עלול לגרום פגיעה באינטרס ציבורי חשוב, ובכלל זה להעמיד את שר המשפטים במצב של ניגוד עניינים, הוא לא יהיה חייב לעשות כן, אבל הוא יהיה חייב למסור את הדין וחשבון לנציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות במקרים הללו.
החלטת ממשלה בדבר דרכי המינוי: מוצע לקבוע כי בתוך 30 ימים מיום תחילתו של החוק המוצע, שיהיה ב-1 בינואר 2027, כ"ב בטבת התשפ"ז, הממשלה תידרש לקבל החלטה בהתאם לסמכותה לפי סעיף 5 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, כלומר החלטה באשר לאופן המינויים וגם לאופן הפיטורים של היועץ המשפטי לממשלה, עקב כך שהחוק מסדיר את תפקידו ומעמדו, ולא ייתכן שדרך המינוי ודרך הפיטורים יתעלמו מהשינויים שעשה המחוקק.
החוק גם מבהיר, למקרה שיעלה ספק, שהחוק הזה לא מיועד להוסיף ליועץ המשפטי לממשלה אף סמכות שלא הייתה לו ערב החוק, ומבהיר שמטרת החוק הזה היא להסדיר את סמכויות הפרא שגדלו למוסד הזה לאורך השנים, אך בוודאי ובוודאי שלא להוסיף על סמכויותיו או לקבוע לו סמכות שלא הייתה לו קודם לכן.
להצעת החוק הוגשו הסתייגויות ובקשות רשות דיבור. אני מבקש מהכנסת לדחות את ההסתייגויות ולאשר את הצעת החוק בקריאות השנייה והשלישית בנוסח שאישרה הוועדה.
ובטרם אסיים, אומר את הנתונים הבאים, אדוני היושב-ראש, שגם אתה נמנה בין מציעי חוק זה, ואני שמח שהייתה לך ההזדמנות לנהל את הישיבה הזאת.
הוא היה גם ראש העיר שלי.
ותמסור לו גם מזל טוב ממני, כמובן.
אני רק אציין שהחוק הזה – ראשון החוקים, כאמור; הוגשו כמה – ב-26 בדצמבר 2022, ממש עם תחילתה של הכנסת הזאת, עוד בטרם השבעת הממשלה, הונחו הצעות החוק, חלקן על שולחן הכנסת. הן מבוססות גם על הצעות חוק שאני הגשתי בכנסות קודמות. קיימתי בהצעת החוק הזאת בוועדה 40 דיונים בהכנה לקריאה הראשונה. ב-1 ביוני 2026 החוק עבר בקריאה ראשונה. לאחר מכן קיימנו 28 דיונים להכנה לקריאה השנייה והשלישית, מתוכם שישה דיונים אחרי שהחוק פוצל. ב-6 ביולי פיצלנו את הצעת החוק. 19 חברי כנסת חתומים על הצעות החוק השונות הללו. מדובר בתשע הצעות חוק שמוזגו. בקריאה הראשונה הצביעו בעד החוק 65 חברי כנסת, 47 התנגדו, ולחוק הוגשו 14,500 הסתייגויות. אני לא אפתיע אותך, כמובן, אדוני היו"ר, אם אספר לך שרובן לא היו ענייניות אלא היו לצורכי פיליבסטר.
אבל אני חושב שמדובר בחוק שהוא אחד החוקים החשובים ביותר שהכנסת הזאת העבירה, והיו רבים, חוקים חשובים שטיפלו בסוגיות רבות, גם במערכת המשפט וגם בנושאים אחרים. ואני שמח לומר שבעזרת השם, אחרי שהחוק הזה יעבור, אנחנו נוכל להגיד שתיקנו דבר שרבים לפנינו ניסו.
ומילה אחת אישית בסוף – אנחנו כמובן נדבר בסיכום, אבל מילה אחת אישית חשוב לי לומר: הרבה מאוד פעמים עלו טענות כנגד הרפורמה וכנגד התיקון, ואמרו: הכוח, והתגובה, וכוח גורר כוח, וכל מיני סיפורים, בגלל שאתם הולכים ככה ומחוקקים ככה. לצערי, מערכת המשפט הישראלית פעלה בכוחנות קיצונית כלפי כל מי שהציע תיקון, מינורי ככל שיהיה. ההסדרים שמופיעים בהצעת החוק הזו, בוודאי אלו שעוסקים בפרק הייעוץ, והסדרים אולי אפילו תקיפים מההסדרים שיש פה, הופיעו בתזכיר החוק שהציע פרופ' פרידמן. דיברו עליהם שנים רבות מומחי משפט ומומחים למדעי המדינה, וכל פעם שמישהו רק חלם ליזום הצעת חוק שכזאת, הוא חטף קיתונות של זעם ובוז מבית המשפט העליון, מאנשי מערכת המשפט ומכל שומרי הסף, אם תרצה, מטעם עצמם של הדיפ-סטייט הישראלי.
אני שמח שהקואליציה הזאת, הממשלה הזאת והכנסת הזאת מביאים את התיקון הזה. ותמימות הדעים – בדיון אחד מדיוני הוועדה התייצבו המשנים ליועץ המשפטי לממשלה, כולם כאיש אחד, לדבר נגד החוק הזה. שאלתי אותם שאלה אחת ויחידה: אם הייתם, כמו הרבה מאוד משפטנים שאינם חלק מהתזות שלכם, אם הייתם חושבים שמדובר בחוק טוב – שאלה ראשונה: האם הייתם יושבים פה היום? ושאלה שנייה: האם הייתם יכולים להגיע לתפקיד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה? מדובר במערכת שמשכפלת את עצמה, מסתירה ומחביאה כל התנגדות, ודווקא אנשים שמספרים כל הזמן שחייבים לתת להם שיקול דעת עצמאי הם אלו שמדכאים את החשיבה העצמאית.
הייתה עצומה אחת שחתמו עליה לדעתי איזה 30 או 40 לשעברים.
אמרתי להם: אם היו 38 שחותמים שהם מתנגדים לחוק ושני אנשים שהיו אומרים שהחוק טוב ושהם תומכים בו, הייתי חושב, הייתי תוהה לעצמי אם אני עושה דבר נכון, אבל מאחר שאתם כולכם באותו צד ובאותו קו, אני יודע שהאחידות המחשבתית וסתימת הפיות - -
- - היא לא בצד שלנו אלא בצד שלכם. ולכן אני משוכנע היום יותר מאי פעם שהחוק הזה הוא הדבר הנכון למדינת ישראל ולמוסד היועץ המשפטי לממשלה, ורק אם התיקון הזה יעבור וייכנס לתוקף אפשר יהיה להתחיל לדבר על שיקום אמון הציבור במוסד שנקרא היועץ המשפטי לממשלה. תודה רבה, אדוני היושב-ראש.
2,517 מילים של שמחה רוטמן. הטקסט מתוך "דברי הכנסת"; קריאות ביניים ודברי היושב־ראש מוצגים במקום שבו קטעו את הנאום, בשוליים. הנוסח המלא בפרוטוקול הרשמי.