קישורים לקטעים: מעבר ביניהם בחיצים למעלה ולמטה
כבוד היושב-ראש, כבוד השרה, חברי כנסת נכבדים, ראשית אקדים ואומר שהנושא בהצעת החוק צריך להיבחן על בסיס עבודת מטה של גופי האסדרה השונים, הרגולטורים, ובמסגרת דיון רחב שיבחן את תכליות הצעת החוק תוך שמירה על המערכת הפיננסית.
במערכת הפיננסית הישראלית פועלים גופים מסוגים שונים המעמידים אשראי, לרבות אשראי עם מאפיינים חברתיים. האשראי הזה ניתן כיום גם על ידי אגודות פיקדון ואשראי, מוסדות גמילות חסדים, המוסדרים בחוק שירותים פיננסיים מוסדרים. הרגולציה שמסדירה את הפיקוח על הגופים האלה נובעת מרמת הסיכונים המאפיינים אותם, ובין היתר רמת הסיכון לכספי הציבור המפקידים את כספם בגופים אלה. לדוגמה, במקרה של פעילות אגודות פיקדון ואשראי, מאחר שמדובר בקבוצה מוגבלת של לקוחות שהם בעלי המניות באגודה, הסיכון היציבותי שבהעמדת האשראי כנגד פיקדונות גבוה ביותר.
הגיוון בכלים הפיננסיים והמאפיינים האסדרתיים שלהם תורם ליצירת מעטפת פיננסית יעילה למתן מענה לצרכים שונים. הצעת החוק שבנדון מעוררת נושאים חשובים, אשר נוגעים בחלקם למצוקת אשראי עסקי למגזר העסקים הקטנים והבינוניים וחלקם לאשראי הצרכני לעשירונים הנמוכים. נושאים אלו אף היו מושא לדיונים של ועדות מקצועיות שהמלצותיהן הוטמעו לא מכבר בחקיקה. ברקע הדברים חשוב לציין שדיון בנושא האשראי אמור להתקיים בוועדת הכלכלה של הכנסת.
ולגופו של עניין, תכליתו של סעיף 21 לחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א–1981, היא לייחד את הפעילות של מתן אשראי וקבלת פיקדונות לתאגידים בנקאיים, שכפופים לרישוי, פיקוח ואסדרה ייעודיים. על רקע החשיבות החיונית שיש לפעילות זאת למשק כולו, צריך שהציבור ייאות להפקיד את הונו הפנוי בידי המתווכים הפיננסים. לשם כך יש להבטיח את אמון הציבור במתווכים הללו, שמקורותיהם מבוססים על כספי ציבור, ולהגן על הכספים האלה. אמון הציבור נוצר, בין היתר, באמצעות רישוי, אסדרה ופיקוח שנועדו להבטיח את ניהולם התקין של העוסקים בפעילות זאת ושמירה על יציבותם.
אנו כמובן רואים בחיוב – ולדימיר – הקמתם של בנקים חדשים, לרבות בנקים חברתיים. רק לאחרונה המשרד ליווה כמה יזמים שביקשו להקים בנק, ביניהם שניים שקיבלו כבר רישיון בנק. המדיניות לקבלת רישיון בנק עודכנה בשנים האחרונות, בהתבסס, בין היתר, על הניסיון שנצבר במדינות מפותחות בהקמת בנקים חדשים. היא נועדה להסדיר, לקצר ולפשט את התהליך לקבלת רישיון בנק, תוך יצירת ודאות רגולטורית, ומתוך גישה של פיקוח מותאם סיכון, שמשמעותה מתן הקלות לבנקים חדשים. כל זאת מתוך תפיסה שבנק חדש, שמקיים פעילות מצומצמת שאינה מורכבת, לא חשוף לסיכונים כמו בנק גדול ומורכב, ולכן אין להחיל עליו את אותה הרגולציה.
יחד עם זאת, ההוראות שחלות על בנקים חדשים עדיין צריכות להבטיח את השמירה על כספי המפקידים, גם אם אלו נועדו לשרת מטרות חברתיות. פעילות ספק אשראי המממן את עצמו באמצעות פיקדונות מהציבור עלולה ליצור סיכון יציבותי, וניתן להגן מפניו על ידי החלת כללי פיקוח יציבותיים. בזמן משבר, לדוגמה, קיימת הסתברות גבוהה לכך שהמלווים – המפקידים – ידרשו את הפירעון שלהם באופן מיידי ובכך יש סכנה מאוד מאוד גדולה. דרישה כזו עלולה להוביל לפגיעה בנזילות של ספק האשראי וכתוצאה מכך לפגיעה ביציבותו. בנוסף לסיכון הישיר של אובדן כספי המפקידים, מציבה פעילות כאמור סיכון מקרו-יציבותי בשל קישוריות ישירה של אותו גוף לגופים פיננסיים אחרים. אומנם היקף הפעילות מוגבל על פי ההצעה, אולם בנסיבות מסוימות נפילת אותו הגוף יכולה להקרין על המערכת הפיננסית כולה, ולכן צריך לפעול בזהירות ובשיקול דעת.
במיוחד קיים חשש כי הציבור יאבד את אמונו בגופים הפיננסיים הקטנים, ובכללם בבנקים חדשים כדוגמת הבנקים הדיגיטליים שקמו ממש לאחרונה. סעיף 4(1) לפקודת הבנקאות קובע שאסור לכל אדם, פרט לתאגידים הבנקאיים המפורטים בפקודה, להשתמש במילה "בנק" בלא הסכמת הנגיד. תיקון פקודת הבנקאות כפי שמוצע עלול להטעות לקוח, לקוח שמקבל שירות כלשהו, לחשוב כי הוא מקבל את השירות מגוף שקיבל רישיון בנק מאת הנגיד, ואשר מפוקח על ידי הפיקוח על הבנקים. יתר על כן, הצעת החוק מרחיבה את חוסר הסדר הרגולטורי. היא אינה מכוונת להקמה של גוף פיקדון ואשראי חברתי בעל תחומי פעילות מצומצמים, הפועל לטובת אוכלוסייה מוחלשת, אלא מבקשת לאפשר לאותו גוף לעסוק בתחומי פעילות רחבים בדומה לבל בנק.
העיסוקים שמוצעים בהצעת החוק כוללים בין היתר קנייה ומכירה של מטבע חוץ, רכישת ניירות ערך, ייעוץ השקעות, ייעוץ פנסיוני ועוד ועוד. עיסוקים אלה אינם תואמים את רוח הצעת החוק ואת תכליתה כמפורט בסעיף 1 שבה, המצהירה על גוף חברתי שיעסוק במתן אשראי ללקוחות מוחלשים שאינם מוצאים פתרונות במערכת הבנקאית.
בנוסף, לא הוסבר בהצעת החוק מה ההבדל בין גוף פיקדון ואשראי חברתי לבין בנק המצדיק את האסדרה הנפרדת. זאת ועוד, לא הוסבר מה ההבדל בין גוף פיקדון ואשראי חברתי לבין אגודת פיקדון ואשראי המצדיק את האסדרה השונה.
כי יש כבר חוקים שמטפלים באחד מהגופים הללו. למה צריך עוד חוק שכזה?
הצעת החוק מבקשת לייצר אסדרה ייעודית לפעילות בנקאית ברשות שוק ההון, כאשר ניתן לבצע פעולות אלה כבר היום, באמצעות רישיון מאת הפיקוח על הבנקים. זאת, כאשר למפקח על הבנקים קיימת סמכות לקבוע רגולציה ייעודית לפעילות זו. אי לכך, הצורך בתיקון חקיקה ויצירת רגולציה ייעודית ברשות שוק ההון איננו ברור.
לעניין ההצעה לתיקון חוק המע"מ, לפי הגדרת מוסד כספי בחוק המע"מ, מדובר בגוף שעיקר פעילותו הוא בהקשר למתן שירותי בנקאות שבהם הרכיב העיקרי הוא קבלה או מתן של כסף. המחוקק קבע הוראות מיוחדות לגבי מוסד כספי שאינו מוכר סחורה ולא מחזיק מלאי ולא נותן שירות שבגינו יש לגבות מע"מ, ולכן במקום שהנסיבות העסקיות לא מאפשרות הטלת מע"מ, כמו במקרה של מוסד כספי, המס מוטל בעקיפין על השכר ועל הרווח. מאחר שהצעת החוק מבקשת ליתן לגוף פיקדון ואשראי חברתי ובנק חברתי, שעיקר פעילויותיהם מתן הלוואות וקבלת פיקדונות בכסף – לא מובן מדוע יש להחריגם מהגדרת מוסד כספי.
באשר להצעה לתיקון פקודת מס הכנסה, תכליתו של סעיף 46 לפקודה היא להקל על פעילותם של מוסדות ציבור הפועלים בתחומים המנויים בפקודה. הפעילויות המוצגות בסעיפים 2(ב)(5) ו-3(3) להצעת החוק שלך, ולדימיר, אשר בהן יפעל גוף פיקדון ואשראי חברתי או בנק חברתי, הן פעילויות שמאפיינות עסק, וזאת בהתאם לפקודת מס הכנסה ולפסיקת בית המשפט, שקבעו מבחנים לסוג פעילות, אם היא עסק אם לאו. כאשר מדובר בהכנסה מעסק אין להכניסה תחת הפטור של מוסדות ציבור הקבוע בסעיף 9(2) לפקודה (הכנסות פטורות).
ולכן, כיום פועל מנגנון דומה למוצע בהצעת החוק – גמ"ח הלוואות שהוא מוסד פיננסי חוץ-בנקאי שייעודו מתן הלוואות ללא ריבית לנצרכים, אשר הוסדר בשנת 2019 בחוק להסדרת מתן שירותי פיקדון ואשראי בלא ריבית על ידי מוסדות לגמילות חסדים, התשע"ט–2019. על כן, לדעתנו, מיותר להקים גוף נוסף דומה שגם משנה את הסדרי המס הקיימים וקובע הטבות מס לגופים שהם עסק לכל דבר ועניין.
בנוסף, תרומה הזכאית להוראות סעיף 46 לפקודה היא תרומה של כספים לאחר שכבר שולם עליהם המס. כך נשמר האיזון בין השתתפות התורם להשתתפות המדינה בתרומה. הצעת החוק לא מציעה לזקוף הכנסה לתורם בגובה הריבית אלא רק נותנת לו הטבה בסעיף 46 לפקודה ובכך מפירה את האיזון האמור.
לפיכך, אבקש מחברי הכנסת, או יותר נכון מחבר הכנסת ולדימיר, להסיר את הצעת החוק מסדר-היום. אני אומרת לו שבוועדת הכלכלה יושבים ודנים בנושא הזה. הנושא הוא חשוב. גם אנחנו פועלים שיוקמו בנקים נוספים, כולל בנקים חברתיים. אבל זו לא הצעת חוק פשוטה שאפשר להעביר אותה בצורה כזו. היא הרבה הרבה יותר מורכבת. יש לה השלכות על לא מעט משרדים; על לא מעט חוקים. לכן, יתכבד חברי ויגיש אותה וישב עליה יחד עם ועדת הכלכלה, ולכן, אני מבקשת שתסיר את זה – ובמידה שלא, מכל חברי הכנסת, להצביע נגד ההצעה תודה.
1,120 מילים של מיכל מרים וולדיגר. הטקסט מתוך "דברי הכנסת"; קריאות ביניים ודברי היושב־ראש מוצגים במקום שבו קטעו את הנאום, בשוליים. הנוסח המלא בפרוטוקול הרשמי.